【保密专题学习】国家秘密的确定之中美比较

近来，笔者参考相关书籍、资料，将我国国家秘密与美国国家秘密的相关概念进行了比较分析。

一、国家秘密的定义

国家秘密的定义，世界上有60多种，概括起来有三种方式，即概括定义型、列举规定型、概括定义加列举规定型。我国和美国均采用的是概括定义型。

我国《保密法》第二条明确定义：“国家秘密是关系国家安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。”《美国国家安全法》第606条规定：“保密资料，是指为了国家安全和利益需要特别定密保护并按照法规、行政命令的条款确定的、明确标识或明确表达的信息资料。”而作为美国政府定密工作法律依据的总统行政命令《国家安全信息保密》（1995年第12958号行政命令）中1.1定义：“国家安全秘密信息是指根据本命令或者以前的行政命令需要加以保护，不向未经授权者公开的信息。对于文件形式的信息，要标明其秘密等级状况。”

相对比看，两国对国家秘密的定义大同小异、殊途同归，本质上都是为了国家安全和利益，要依据法定程序或条款，也都要进行限定和控制，禁止随意披露。但这种概括型的定义无法确定国家秘密的外延，这就要列出保密范围。

二、国家秘密的范围

《保密法》第九条列举了“涉及国家安全和利益的，泄露后可能损害国家在政治、经济、国防、外交等领域的安全和利益的”七种事项，应当确定为国家秘密。第十一条又明确了“国家秘密及其范围由国家保密行政管理部门分别会同外交、公安、国家安全和其他中央有关机关规定”。目前我国制定的国家秘密及其密级的具体范围已经超过100个，其中与经济社会发展密切相关的近70个，其余的涉及外交外事、国防有15个，涉及科技、追究刑事犯罪的有20多个。

而美国政府的定密主要依据，一是1954年的《原子能法》，规定原子能资料“天生是密”，而且“永远活着”，即涉及原子能的信息一经产生即是国家秘密，而且不得设置任何时间限制。二是总统行政命令《国家安全信息保密》，其中第1.5“保密范围”规定：“除以下情形相关的，任何信息不得列入定密的考虑范围：（a）军事计划、武器系统或者其运转情况；（b）外国政府信息；（c）情报活动（包括特别行动），情报来源或方法，或者秘密情报系统；（d）美国政府的对外关系或者对外活动，包括秘密来源；（e）涉及国家安全的科学、技术以及经济事项；（f）美国政府保护核材料或设备的方案；（g）与国家安全相关的系统、装置、项目或计划的优势或弱点。”该总统行政命令所列的保密范围仅限于国防和外交领域。

从两国的保密范围分析可以看出，美国的国家秘密范围相对比较具体，主要涉及国防、外交、能源、科技和情报；而我国则国家秘密范围较宽，过于原则，除国防、外交之外，还将政府重大决策、国民经济和社会发展中的重要事项、刑侦工作中的秘密事项等纳入秘密范围，最后还留有兜底条款，为进一步扩大秘密范围留下余地。笔者认为，各国国情不同，体制不同，简单的条款对比没有意义。但国家秘密范围会不断缩小是总的发展趋势。近5 年来，鉴于政府信息公开与保密的平衡要求，国家保密局已经会同相关部门对各项保密范围进行了修订和完善，据笔者的不完全统计，2008年至今已经修订和新增保密范围30多个。其中原定为秘密事项，现改为非密或工作秘密的事项有近百处，这就是国家不断开放、政府工作方式不断透明在保密工作中的反映。

三、保密期限

《保密法》第十五条对我国国家秘密的保密期限给出了明确的规定，即根据需要限定在必要的期限内，不能确定期限的，应当确定解密条件。同时国家秘密的保密期限，除另有规定外，绝密级不超过30年，机密级不超过20年，秘密级不超过10年。

美国以其非常科学严谨的态度对国家秘密的保密期限进行了理论研究，分析保密期限确定的原理，甚至列出了方程式。但简单来讲也是两种方式来确定保密期限：一是从文件产生之日起确定一个时间期限，即在将来的某日期到来时解密；二是因事件而解密，即发生解密事由时解密。以事件确定保密期限的最典型事例就是关于军事行动的信息。比如，一次军事行动在执行之前或筹备期间应该是国家秘密，但军事行动结束之后，其行动计划特别是关于军事行动的时间、地点的信息就无密可言了。如果不能预先确定解密的时间或事由，《国家安全信息保密》第1.6“保密期限”，就规定了一般情况下为10年保密期（特殊情况除外），如需延长保密期限，每一次的保密期限也不得超过10年。但也有特殊情况，比如这一规定不适用于超过25年的历史上所记载的，被认为符合美国法典而认定为具有永久历史价值的信息。原始定密官也可根据实际情况将特定信息确定更长的保密期限。相对而言，美国的保密期限比较严苛、更加细致。

笔者认为，《保密法》规定的保密期限是一般适用的，但本着“具体问题具体分析”的原则，在《保密法》实施条例中还应对一些需要长期保密的事项做出具体规定，制定具体程序，严格控制随意延长定密期限。

四、密级标识

在我国，《保密法》第十七条对国家秘密的密级标识有明确要求，同时1990年国家保密局和国家技术监督局联合下发的《国家秘密文件、资料和其他物品标志的规定》，对书面、非书面形式的密件如何标志进行明确的规定：“第三条，在封面（或者首页）的左上角标明密级和保密期限；地图、图纸、图表在其标题之后或者正文标明密级和保密期限。第四条，书面形式的密件，其国家秘密的标识为“★”，“★”前标密级，“★”后标保密期限。”

美国《国家安全信息保密》第1.7“识别与标志”规定：“原始定密时，每份被定密的文件应标出如下内容：密级；识别方式，原始定密官员的姓名或有个人特点的识别方式及职位；产生信息的部门及机构；解密指令；定密的简要理由等。”同时对细节进行了详细的规定。

从以上情况分析，笔者认为美国的密级标识更易识别，同时显示出国家秘密的权威性、规范性、确定性和定密工作的问责制。这是值得我们借鉴的，这有利于促进定密工作的严肃性和责任制建设。比如，我们在日常工作中也曾发现，一些单位、企业或个人会在自己认为必要时，在一些资料上标注“秘密”，甚至“绝密”，但这些并非国家秘密，而是自己认为重要的资料。如果按照美国的这种标识方法，就可以很容易分辨出来哪些是真正的国家秘密以及追究定密人的责任。

五、定密责任人和定密授权

美国定密工作体制有一重要特点就是实行定密官制度。只有定密官有权对信息进行定密，其他人员不得随意定密。定密官分为原始定密官和派生定密官。奥巴马上任后，2009年颁布的第13529号总统行政命令重新明确原始定密官，绝密级原始定密官有：总统、国家安全事务助理等。机密级原始定密官主要是农业部长、商务部长等。另外还有部分是依照规定获得授权的美国政府官员，授权一是根据工作需要进行书面委托，二是委托授权的同时要明确被委托人享有的原始定密权级别，不得越权定密。据资料显示，美国2009年的原始定密官数量为2557人，是30年前开始统计该数据以来的最低值。派生定密官则没有严格规定，只需根据工作需要。

美国的定密体制是授权定密体制，将定密作为一种权力，未经法律授权的人，则没有权力确定国家秘密。这一体制有其优势，使美国30年来可以掌握每年接触国家秘密的人员数量、国家秘密的分布情况。

而我国一直采用的是对照式定密体制。只要是保密范围有规定的，就可以对产生的秘密事项确定密级，经领导批准即可生效，因此定密主体不清晰，产生的国家秘密数量难以控制和掌握。因此，明确定密责任主体、缩小定密权限范围是我们正在努力的方向。

2010年10月1日新修订实施的《保密法》第十二条、第十三条对定密责任人和定密权限作出了规定。这是我国对定密制度进行的一次重要的变革，是借鉴了美国、英国、俄罗斯等国家定密工作做法，并且于2011年至2012年在全国部分省、市进行了试点，主要目的是为了解决谁都有权定密反而定密责任不清，定密随意性大的问题。但目前仍在探索阶段，很多问题没有明确，比如：定密责任人是否有职务级别要求、定密责任人如何产生、定密责任人的培训要求、定密授权的程序等等，需要具体的实施细则出台后全面推进施行。

综合中美两国国家秘密有关概念的比较分析，笔者认为鉴于中美两国体制存在根本性的差异，因此两国定密体制也有很大不同，不可简单比较、借用或照搬照抄。本文仅就国家秘密的确定过程中相关概念进行了比较分析，希望提供一些思路，对于其中可以借鉴、学习的内容，在今后工作中可以为我所用。